当前的粮食形势与政策选择需要正确看待的几个问题厚衣香青

当前的粮食形势与政策选择需要正确看待的几个问题

国之重在农，民之重在食。仓廪实一直是中国历代执政者治国理政的头等大事。近期，粮食相关政策在连年丰产中日益引起全社会高度关注，这主要是由于当前我国粮食产销格局发生了重大阶段性的变化，粮食政策的走向变得更加敏感。一方面，粮食连续十二年丰收，国家的粮食安全战略得到了充分保障；另一方面，国内外市场价格倒挂，国内库存不断攀升，财政和购销压力持续加大。在新的形势下，有必要对出现的新情况、新问题进行梳理，找出哪些是表象，哪些是深层问题，以更好明确下一步粮食政策的调整方向。

需要正确看待的几个问题

（一）要历史性地评价最低收购价政策和临时收储政策

2003年，我国粮食产量为8614亿斤，到达1990年以来13年的最低谷，粮食产量比当年的需求量还少1100亿斤。国内粮食供应缺口主要依靠消耗库存进行弥补，考虑到周转粮和陈化粮，当期的国家粮食库存也降到历史低点。同时，由于农业减产，许多传统农区、粮食主产区、中西部地区相当一部分主要依靠农业就业的农民收入增长困难，从1997年到2002年，农民的人均收入平均只增长了3.9%，仅为城市居民收入平均增长率的一半，农民的种粮积极性大为降低。可以说，粮食问题已经严重影响到国家安全和社会稳定的大局。2004年5月，国务院出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，即粮食流通体制改革总体方案，全面放开粮食收购市场和收购价格。与此同时，国家从2004年、2006年起在粮食主产区分别对稻谷、小麦实行最低收购价政策。2007年以来，先后对玉米、大豆实行临时收储政策。这两项政策的实行，初衷就是为了保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性、提高粮食产量、保障市场供给，同时，在国家宏观调控下，充分发挥市场机制的基础性作用，确保让市场来决定粮食价格。粮食最低收购价政策和临时收储政策，是国家调整粮食供求关系的重要手段，也是保护农民种粮积极性的定心丸。十一年来，这两项政策起到的历史作用是巨大的，对国内粮食产量稳步回升，对促进农民收入较快增长、有效提高我国抵御国际金融危机的能力都功不可没。2008年，粮食产量再创历史新高，近三年更是连续站上12000亿斤的新台阶。

（二）如何看待当前的粮食产销形势

当前，粮食产销问题的核心是两大矛盾和两大症结。从矛盾看，一是国内外粮食市场价格倒挂，替代品进口冲击国内市场；二是国家成为商家，市长代替市场。从症结看，一是最低收购价和临时收储政策固化；二是粮食的购销体制僵化。出现当前这种局面，不是国内粮食供求基本面发生了根本逆转，也不是粮食生产出现了根本性问题，而主要是市场主体单一化造成了粮食购销市场机制的扭曲，以及国内外市场联通的新格局使得宏观调控的政策效能在不断降低。

首先，国内粮食供求基本面没有发生重大变化，但国际市场形势发生了逆转。从国内粮食供求基本面看，我国粮食供需依然存在缺口。2012-2014年我国粮食产需缺口每年在1000亿斤左右。据有关测算，2014-2015年度我国粮食消费总量约在12500亿斤左右，其中，稻谷约3867亿斤，小麦约2278亿斤，玉米约3392亿斤，而当年的粮食产量为12428亿斤，其中，稻谷4165亿斤，小麦2604亿斤，玉米4492亿斤，从粮食总量上看产需基本平衡，从品种结构上看，除玉米产大于需1000多亿斤外，稻谷、小麦产需亦基本平衡。2015年，我国还进口了玉米、小麦（小麦粉）、稻谷和大米分别为94.6亿斤、60.8亿斤和67.5亿斤。往年来看，在国际粮油价格出现持续上涨时，我们的托市政策是有效的，不但不会形成财政压力，反而会有财政盈余。但近一个时期，恰逢国内生产成本刚性上涨与国际大宗农产品和原油价格走低双碰头，大宗农产品的买方市场逐步形成。一方面，国内粮食生产成本刚性上涨的趋势不会在短期内改变。稻谷、小麦、玉米三种粮食亩均成本从2008年的562.42元/亩上涨到2014年的1068.57元。在未来一个较长时期内，这种地板抬升的趋势仍将持续，这是由我国城镇化和工业化不断推进的内在规律决定的。另一方面，国际农产品价格从2012年起进入下行通道，国际原油价格波动较大，自2008年7月达到每桶147.27美元后，一路震荡下行，目前已跌破30美元。原油市场的疲软使得玉米等大宗农产品深加工产业受到严重影响，国内粮食产品价格遇到了天花板。需要注意的是，这种状况会不会在短期内出现趋势性逆转，仍需进一步深入研判。从目前最新的市场变化情况看，原油价格和国际大宗农产品价格出现恢复性上涨很可能还需要较长时间。

其次，粮食生产形势依然向好，但粮食购销的市场机制远未理顺。从调研情况看，农民对当前的最低收购价和临储政策是满意的和衷心拥护的。因此，农民种粮意愿和积极性10多年来一直保持相对稳定，这也是我国粮食安全战略最基本的防护墙。但随着粮食政策性收购价格逐年提高、收储品种扩大，最低收购价和临时收储政策逐渐背离了托底收购的初衷。受政策性粮食收购机制所限，执行最低收购价和临储政策的主体单一，收储规模过大，形成事实上的国家垄断，即所谓国家成了商家。截至2015年底，我国粮食库存已达新高，库容紧张的问题相当突出。而国家采取政策性收储后，还要择机将托市粮卖出，这一进一出不仅扭曲了市场价格形成机制，而且改变了各类农产品加工贸易企业的市场预期，相当多企业不敢入市、不愿存粮，稻强米弱、麦强面弱等情况不断出现。长此以往，粮食市场变成了政策市，市场活力明显降低。从中储粮的储备变化中可以反映这种市场主体活跃度的变化。应该说，价格国家定、资金银行贷、储备财政补、亏损给挂账的畸形市场体制是病根。

第三，国家政策性托市抛售的调节机制仍然有效，但国内外粮食市场高度联通和不同粮食品种间替代效应增强降低了调控效能。总体来看，除大豆外的主要粮食品种国内产销是基本平衡的，国家巨量收储理应对市场产生巨大影响，但事实上效果有限，这一方面与国内消费低迷有关，另一方面也与当前的配额制度和原料替代有很大关系。我国是通过配额制度控制粮食进口规模的，2015年玉米关税税率配额为720万吨，其中非国营贸易所占比例仅为40%。由于国内玉米价格比国际玉米价格高出近三成，又囿于配额限制，促使国内加工企业寻求没有配额管理的大麦、高粱、玉米酒糟粕（DDGS）和木薯等廉价替代品以降低生产成本。2015年我国进口大麦、高粱、木薯干和玉米酒糟粕（DDGS）分别为214.6亿斤、214亿斤、184亿斤和136.4亿斤。扣除酒用大麦，高粱、大麦和DDGS对玉米的替代作用达到385亿斤左右。这使我们粮食调控政策的实施面临更加复杂的环境和约束条件，一方面是国内外粮食价格倒挂产生的进口需求刺激，国内相关产业受到巨大影响，另一方面是由于技术的进步使得粮食品种之间原来封闭的能量环被打开，相互之间的替代效应开始显现。这种替代性使粮食的宏观调控政策的设计难度更大，操作效果更具不确定性。

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